ОПРЕДЕЛЕНИЕ ВЕРХОВНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 27.03.2003 № 46-Г03-3
<О ПРИЗНАНИИ ПРОТИВОРЕЧАЩЕЙ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ И НЕДЕЙСТВУЮЩЕЙ ЧАСТИ 1 ПУНКТА 3 СТАТЬИ 8 ЗАКОНА САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 16 ИЮЛЯ 1998 ГОДА № 17-ГД "О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ В САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ">
Официальная публикация в СМИ:
"Волжская коммуна", № 181, 01.10.2003.
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 27 марта 2003 года Дело № 46-Г03-3
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации рассмотрела в судебном заседании от 27 марта 2003 г. гражданское дело по заявлению прокурора Самарской области о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей ч. 1 п. 3 ст. 8 Закона Самарской области от 16.07.1998 № 17-ГД "О государственной службе в Самарской области" по кассационному протесту заявителя на решение Самарского областного суда от 13 января 2003 г., которым постановлено: "В удовлетворении заявления прокурора Самарской области о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей части 1 пункта 3 статьи 8 Закона Самарской области "О государственной службе в Самарской области" - отказать".
Заслушав доклад судьи Верховного суда Российской Федерации М., объяснения представителя Администрации Самарской области С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Г., полагавшей протест подлежащим удовлетворению, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации
УСТАНОВИЛА:
Закон Самарской области "О государственной службе в Самарской области" принят решением Самарской Губернской Думы от 25 июня 1988 г., подписан Губернатором Самарской области 16 июля 1998 г. Текст закона опубликован в газете "Волжская коммуна" от 24 июля 1998 г. Статьей 8 Закона Самарской области "О государственной службе в Самарской области" установлены квалификационные требования, предъявляемые к государственным служащим Самарской области. Частью 1 пункта 3 этой же статьи определено, что решение о признании образования равноценным принимается Губернатором области, председателем Самарской Губернской Думы или уполномоченными ими лицами.
Прокурор Самарской области обратился в суд с заявлением, в котором просит признать недействующей данную норму Закона Самарской области, ссылаясь на то, что она не соответствует требованиям федерального законодательства.
Заявление мотивировано тем, что Федеральный закон не предусматривает возможности принятия решения о признании образования государственного служащего равноценным органами государственной власти субъекта РФ. При этом прокурор ссылается на ч. 2 п. 4 ст. 6 Федерального закона "Об основах государственной службы в Российской Федерации" от 31.07.1995 № 119-ФЗ, согласно которой решение о признании образования равноценным принимается федеральным органом по вопросам государственной службы. В заявлении указано также на то, что полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ и могут быть изменены только путем внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ и (или) пересмотра ее положений путем принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта РФ либо путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты (п. 4 ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" № 184-ФЗ). Отмечается, что оспариваемая норма областного Закона "О государственной службе в Самарской области" необоснованно расширяет полномочия органов государственной власти субъекта и противоречит Федеральному закону.
В судебном заседании представитель прокуратуры Самарской области Филиппова Е.Г. уточнила требования прокурора, просила признать недействующей часть 1 пункта 3 ст. 8 Закона Самарской области "О государственной службе в Самарской области" по основаниям, изложенным в заявлении.
По делу постановлено приведенное выше решение.
В кассационном протесте указывается о несогласии с решением суда, ставится вопрос о его отмене и принятии нового решения об удовлетворении заявления.
В обосновании протеста указывается на то, что принятое судом первой инстанции решение является незаконным в связи с неправильным применением норм материального права. В частности, необоснованно применены нормы, предусмотренные п. 3 ст. 2 и п. 5 ст. 6 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации".
Согласно п. 3 ст. 2 указанного Федерального закона, государственная служба находится в ведении субъектов Российской Федерации. Однако в данном случае оспаривается норма областного закона о полномочии в сфере государственной службы, отнесенном федеральным законом к компетенции федерального государственного органа. Отсутствие полномочий у органов государственной власти субъектов РФ на принятие решений о признании образования равноценным следует из Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации".
Согласно п. 4 ст. 6 данного Федерального закона, гражданам, претендующим на государственную должность государственной службы, необходимо иметь: для высших и главных государственных должностей государственной службы - высшее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным, с дополнительным высшим профессиональным образованием по специализации государственных должностей государственной службы; для ведущих и старших государственных должностей государственной службы - высшее профессиональное образование по специальности "Государственное и муниципальное управление" либо по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным; для младших государственных должностей государственной службы - среднее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным. В этом же пункте статьи 6 Федерального закона указано, что решение о признании образования равноценным принимается федеральным органом по вопросам государственной службы.
В протесте указывается также на то, что ФЗ "Об основах государственной службы РФ" в статье 5 установлены принципы государственной службы: верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными службами должностных обязанностей и обеспечении их прав; единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации; равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой; единства основных требований, предъявляемых к государственной службе; профессионализма и компетентности государственных служащих.
Исходя из того, что основные требования к государственным служащим (причем как федеральным, так и субъектов РФ) должны быть едиными, решения о признании образования равноценным должны приниматься в соответствии с федеральным законом федеральным органом по вопросам государственной службы. Отсутствие такого органа или его бездействие относится к сфере исполнения законов, а не к разделению предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ, которое по данному вопросу осуществлено и закреплено в п. 4 ст. 6 вышеуказанного Федерального закона. Решение о признании образования равноценным не должно носить индивидуального характера в целях обеспечения равного доступа граждан к государственной службе. Перечень специальностей установлен Общероссийским классификатором специальностей по образованию ОК 009-93 (утв. постановлением Госстандарта РФ от 30 декабря 1993 г. № 296).
Нормы, установленные федеральным законом, не могут быть изменены законами субъектов РФ в принимаемых ими нормативных правовых актах, если это специально не оговорено в федеральном законе.
Согласно п. 5 ст. 6 Федерального закона "Об основах государственной службы РФ", другие требования к государственным должностям государственной службы могут устанавливаться федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также нормативными актами государственных органов - в отношении государственных служащих этих государственных органов.
Данная правовая норма не означает, что субъекты РФ вправе изменить установленные федеральным законом основы государственной службы. Из нее следует, что законом субъекта РФ могут устанавливаться дополнительные требования к государственным должностям государственной службы субъекта.
Согласно преамбуле Федерального закона "Об основах государственной службы РФ", настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы организации государственной службы Российской Федерации (далее - государственная служба) и основы правого положения государственных служащих Российской Федерации (далее - государственные служащие).
Пунктом 1 статьи 3 того же Федерального закона установлено, что государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.
Таким образом, нормы Федерального закона "Об основах государственной службы РФ" должны учитываться и соблюдаться при принятии субъектами РФ законов, регулирующих отношения в сфере государственной службы субъектов РФ.
При указанных требованиях действующего законодательства, указывается в протесте, невозможно согласиться с выводом суда о том, что норма, предусмотренная частью 1 пункта 3 статьи 8 Закона Самарской области "О государственной службе в Самарской области", является единственной гарантией для реализации установленного Конституцией РФ и Федеральным законом прав граждан Российской Федерации на доступ к государственной службе и продвижение по службе.
В качестве гарантий, обеспечивающих данные права граждан РФ, Федеральным законом "Об основах государственной службы РФ" провозглашены (подп. 8 п. 1 ст. 9) право государственных служащих на переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета; переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения (подп. 5 п. 1 ст. 15).
При таких обстоятельствах норма, предусмотренная п. 4 ст. 6 Федерального закона "Об основах государственной службы РФ", не ограничивает права государственных служащих субъектов РФ на доступ к государственной службе и продвижение по службе, поскольку предусмотренные ею правила направлены на обеспечение профессионализма и компетентности государственных служащих и единства требований к профессиональному уровню государственных служащих Российской Федерации.
Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационного протеста, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации находит его подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
При вынесении решения суд считал установленным и исходил из того, что согласно п. 1 ст. 4 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" законодательство Российской Федерации о государственной службе состоит из Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В соответствии с п. 3 ст. 2 данного Федерального закона государственная служба включает в себя: федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации; государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении.
Статья 8 Закона Самарской области "О государственной службе Самарской области" определяет квалификационные требования, предъявляемые к государственным служащим Самарской области. Часть 1 пункта 3 статьи 8 указанного Закона Самарской области содержит правило, в соответствии с которым решение о признании образования равноценным принимается Губернатором области, председателем Самарской Губернской Думы или уполномоченными ими лицами.
Установление факта равноценности образования граждан квалификационным требованиям, установленным для государственных служащих Самарской области, производится путем принятия уполномоченными должностными лицами соответствующих индивидуальных правовых актов.
Проведенный судом анализ конструкции статьи 8 Закона Самарской области "О государственной службе в Самарской области" показал, что установление вышеуказанного факта может быть произведено отдельно в каждом конкретном случае в отношении конкретных граждан.
При принятии оспариваемой нормы Закона Самарской области "О государственной службе в Самарской области" органы государственной власти не вышли за пределы установленной законодательством компетенции и, соответственно, данная норма не противоречит Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации".
Данный вывод основан, прежде всего, на том, что статья 2 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" относит государственную службу субъектов Российской Федерации к их непосредственному ведению. Следовательно, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе самостоятельно в соответствующих законах закреплять особенности правового статуса государственных служащих, определять полномочия государственных органов и должностных лиц в сфере управления государственной службой, решать кадровые вопросы государственной службы и т.д.
Более того, в рамках рассматриваемого спора общее правило статьи 2 конкретизируется пунктом 5 статьи 6 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", в соответствии с которым законами субъектов Российской Федерации могут быть установлены иные требования к государственным должностям государственной службы субъектов Российской Федерации. Таким образом, Федеральный закон прямо предусматривает право органов государственной власти субъектов Российской Федерации установить в отношении своих государственных служащих требования, в том числе и в отношении органа, правомочного принимать решения о признании образования граждан равноценным установленным квалификационным требованиям, предъявляемым к государственным служащим.
Кроме того, в результате анализа действующего законодательства суд пришел к выводу, что на федеральном уровне отсутствует орган государственной власти, в чью компетенцию входило бы установление факта равноценности образования граждан установленным Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" и соответствующими законами субъектов Российской Федерации квалификационным требованиям, предъявляемым государственным служащим субъектов Российской Федерации.
Установление данного факта в отношении отдельного гражданина возможно лишь в виде принятия соответствующим органом государственной власти либо должностным лицом индивидуального правового акта.
В практике деятельности Совета по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации подобные решения отсутствуют. При (пропуск текста) государственной службы при Президенте Российской Федерации фактически не функционирует, что не оспаривалось представителем прокурора Самарской области в судебном заседании.
На основании вышеизложенного следует признать, что норма, содержащаяся в части 1 пункта 3 статьи 8 Закона Самарской области "О государственной службе Самарской области", является единственной гарантией для реализации установленного статьей 32 Конституции Российской Федерации и статьей 21 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" права граждан Российской Федерации на доступ к государственной службе, а также установленного статьей 9 "Об основах государственной службы Российской Федерации" права государственных служащих на продвижение по службе.
Таким образом, учитывая то, что в соответствии с пунктом 5 статьи 15 "Об основах государственной службы Российской Федерации" законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии реализации прав государственных служащих, что в соответствии со статьей 2 указанного федерального закона государственная служба субъектов Российской Федерации находится в их ведении, а также исходя из того, что в соответствии со статьей 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, а также смысл и содержание деятельности государственной власти, оспариваемая норма областного Закона, обеспечивающая свободную реализацию права граждан Российской Федерации на доступ и прохождение государственной службы, полностью соответствует Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.
Однако с суждением суда первой инстанции согласиться нельзя, поскольку при правильном изложении положений вышеуказанных законов их толкование нельзя признать правильным.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Российской федерации находит, что при наличии в ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" указания на то, что решение о признании образования равноценным принимается именно федеральным органом по вопросам государственной службы, то позиция прокурора является правильной, так как основана на действующем законодательстве при его правильном толковании.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 374 ГПК РФ, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
Отменить решение Самарского областного суда от 13 января 2003 г. Постановить по делу новое решение, которым заявление прокурора Самарской области удовлетворить. Признать противоречащей федеральному закону и недействующей часть 1 пункта 3 статьи 8 Закона Самарской области от 16.07.1998 № 17-ГД "О государственной службе в Самарской области".
