ОПРЕДЕЛЕНИЕ ВЕРХОВНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 15.02.2006 № 46-Г05-31
<ПО ЗАЯВЛЕНИЮ ПРОКУРОРА САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ О ПРИЗНАНИИ ПРОТИВОРЕЧАЩИМИ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ И НЕДЕЙСТВУЮЩИМИ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ЗАКОНА САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ № 87-ГД ОТ 11.03.2005 "О МЕРАХ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ОТДЕЛЬНЫХ КАТЕГОРИЙ ГРАЖДАН, ПРОЖИВАЮЩИХ И РАБОТАЮЩИХ В СЕЛЬСКОЙ МЕСТНОСТИ НА ТЕРРИТОРИИ САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ>
Официальная публикация в СМИ:
"Волжская коммуна", № 58 (25611), 05.04.2006
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
15 февраля 2006 года Дело № 46-Г05-31
(извлечение)
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации рассмотрела в судебном заседании от 15 февраля 2006 г. дело по заявлению прокурора Самарской области, по заявлению Ц. и С. о признании противоречащими федеральному закону и недействующими отдельных положений Закона Самарской области № 87-ГД от 11 марта 2005 г. "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности на территории Самарской области" по кассационной жалобе губернатора Самарской области на решение Самарского областного суда от 16 ноября 2005 г., которым постановлено: "Требования прокурора Самарской области, Ц. и С. удовлетворить. Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня принятия подпункт 2 пункта 1 статьи 2, п. 1 ст. 4 в части слов "в пределах установленных нормативов потребления указанных услуг" и слов "приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению", п. 1 ст.ст. 5, 6, 7, 8 в части слов "в пределах социальной нормы площади жилья", "в пределах установленных нормативов потребления указанных услуг" и "приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению", подпункты 3 пунктов 1 статей 5, 7, 8 полностью, пункт 1 ст. 10 в части слов "и распространяется на отношения, возникшие с 1 января 2005 г." Закона Самарской области № 87-ГД от 11.03.2005 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности на территории Самарской области". Обязать Губернатора Самарской области и Самарскую Губернскую Думу опубликовать данное решение суда в газете "Волжская коммуна".
Заслушав доклад судьи Верховного суда Российской Федерации М., объяснения представителей губернатора Самарской области Г. и Р., поддержавших доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Г., полагавшей решение суда за исключением касающейся педагогических работников части подлежащим отмене. Судебная коллегия
УСТАНОВИЛА:
Постановлением Самарской Губернской Думы от 22 февраля 2005 г. № 1522 принят Закон Самарской области от 11 марта 2005 г. № 87-ГД "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности на территории Самарской области", подписанный Губернатором Самарской области.
Прокурор Самарской области обратился в Самарский областной суд с заявлением (первоначальным и дополнительным) о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пп. 2 п. 1 ст. 2, п. 1 ст. 4 в части слов "в пределах установленных нормативов потребления указанных услуг" и слов "приобретаемого в пределах норм, установленных для продаж населению"; п. 1 ст.ст. 6, 7, 8 в части слов "в пределах социальной нормы площади жилья", "в пределах установленных нормативов потребления указанных услуг" и "приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению"; пп. 3 п. 1 ст.ст. 5, 7, 8 полностью; п. 1 ст. 10 в части слов "и распространяется на отношения, - возникшие с 1 января 2005 г.", так как эти правовые нормы не соответствуют положениям ст. 2 ФЗ от 6 мая 2003 г. "Об основах федеральной жилищной политики", ст. 8 Закона РСФСР от 21 декабря 1990 г. № 438-1 "О социальном развитии села", частям 2 и 3 статьи 6 Закона РФ от 14 мая 1993 г. № 4979-1 "О ветеринарии", части 2 ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1, пп. 6 п. 1 ст. 36 ФЗ от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", преамбулы и ст. 153 Федерального закона № 122 от 22.08.2004, поскольку введенные правовые механизмы по замене натуральных льгот не обеспечивают сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан.
В частности, отмечается, что ст.ст. 4, 5, 6, 7, 8 областного закона, которыми предусмотрены меры социальной поддержки специалистам Государственной ветеринарной службы, медицинским, фармацевтическим, социальным, педагогическим работникам и работникам культуры, проживающим и работающим в сельской местности, - бесплатное предоставление коммунальных услуг (специалистам Государственной ветеринарной службы социальным работникам), бесплатное предоставление услуг по теплоснабжению (медицинские и фармацевтические работники, педагогические работники, работники культуры) ограничивается пределами установленных нормативов потребления указанных услуг, а в случаях проживания в домах, не имеющих центрального отопления - топлива, приобретаемое топливо ограничивается пределами установленных норм, для продажи населению услуг по его доставке, включая погрузку и перевозку этого топлива; бесплатное предоставление услуг по содержанию и ремонту жилья медицинским и фармацевтическим работникам, социальным работникам, педагогическим работникам, работникам культуры осуществляется в пределах социальной нормы жилой площади; предоставление 30% скидки на оплату услуг по электроснабжению медицинским, фармацевтическим, педагогическим работникам и работникам культуры осуществляется в пределах установленных органами местного самоуправления нормативов потребления, тогда как вышеприведенными федеральными законами, в которых определены меры социальной поддержки для данной категории лиц, такие ограничения отсутствуют. Так согласно части 2 ст. 6 Закона РФ от 14 мая 1993 г. № 4979-1 "О ветеринарии" - специалисты Государственной ветеринарной службы Российской Федерации, проживающие и работающие в сельской местности, поселках городского типа (рабочих поселках), городах районного подчинения, имеют право на бесплатные коммунальные услуги и на другие льготы в соответствии с законодательством РФ; социальные работники, проживающие в сельской местности или поселках городского типа, занятые в государственном и муниципальном секторах социального обслуживания на основании пп. 6 п. 1 ст. 36 ФЗ от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", имеют право на бесплатное получение жилой площади и жилищно-коммунальных услуг в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, имеют право в соответствии с ч. 2 ст. 63 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1 на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством; педагогические работники в соответствии с абз. 3 п. 5 ст. 55 Закона РФ "Об образовании" пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на первоочередное предоставление жилой площади; специалисты народного образования, культуры, здравоохранения, связи, бытовых и других сфер обслуживания, физической культуры и спорта, направленных по заявкам хозяйств и сельских советов, в соответствии со ст. 8 Закона РСФСР от 21 декабря 1990 г. № 438-1 "О социальном развитии села" имеют право на предоставление в личную собственность отдельных жилых домов или квартиры с надворными постройками и приусадебными участками. На период первых двух лет они бесплатно обеспечиваются топливом по действующим нормам за счет местного бюджета, за исключением лиц, имеющих эти льготы постоянно. Оспаривая пп. 2 п. 1 ст. 2 областного закона, прокурор сослался на то, что данной статьей определены категории лиц, имеющих право на получение мер социальной поддержки, установленных областным Законом. При этом указал, что данная норма противоречит требованиям ст. 2 ФЗ № 52-ФЗ и ст. 153 ФЗ № 122-ФЗ, поскольку устанавливает льготы медицинским работникам лишь государственной системы здравоохранения, в результате чего ущемлены права работников муниципальной системы здравоохранения, проживающих и работающих в этой сфере. Кроме того, указание в п. 1 ст. 10 областного закона на то, что данный закон распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2005 г., сделано без учета того, что данный Закон, ухудшающий положение граждан, не может иметь обратной силы.
Ц. и С. обратились в суд с заявлением по аналогичному с прокурором мотиву в отношении ст. 7 закона области, касающейся педагогических работников.
В кассационной жалобе губернатор Самарской области просит отменить указанное решение суда полностью и прекратить производство по делу.
Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации приходит к следующему.
Согласно подпункту "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ социальная защита, включая социальное обеспечение, отнесена к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а в силу ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Российская Федерация обеспечивает софинансирование мер социальной поддержки указанным категориям граждан путем предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий, исходя из их фактической численности, в пределах объемов средств, выделяемых на эти цели в федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Субъект РФ при принятии закона в пределах своей компетенции не вправе возлагать какие-либо обязательства на РФ или на иной федеральной орган.
Условия принятия органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов, устанавливающих меры социальной поддержки отдельным категориям граждан, проживающих и работающих в сельской местности, содержатся в Федеральном законе РФ от 22.08.2004 № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
С учетом изложенного нельзя согласиться с выводами суда первой инстанции о том, что положения пункта 1 статьи 4, пункта 1 статьи 5, пункта 1 статьи 6, пункта 1 статьи 8 в части предоставления льгот в пределах социальной нормы площади жилья, установленных норм и нормативов потребления коммунальных услуг, топлива, услуг по его доставке электроснабжению специалистам Государственной ветеринарной службы, медицинским, фармацевтическим, социальным работникам, работникам культуры, проживающим и работающим в сельской местности, оспариваемого Закона противоречат действующему федеральному законодательству и подлежат признанию недействующими.
Признавая указанные положения оспариваемого Закона противоречащими федеральному законодательству и недействующими п. 1 ст. 4 в части слов "в пределах установленных нормативов потребления указанных услуг" и слов "приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению", п. 1 ст.ст. 5, 6, 7, 8 в части слов "в пределах социальной нормы площади жилья", "в пределах установленных нормативов потребления указанных услуг" и "приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению", пп. 3 п. 1 ст.ст. 5, 7, 8 суд первой инстанции руководствовался тем, что вышеуказанными нормами федерального законодательства такие льготы перечисленной категории граждан предоставлялись без каких-либо ограничений, и признал, что оспариваемые положения областного закона существенно ухудшили положение граждан, которые нуждаются в социальной поддержке, в связи с чем, суд пришел к выводу о том, что оспариваемые нормы закона Самарской области № 87-ГД от 11 марта 2005 г. не отвечают принципам, которые изложены в преамбуле Федерального закона № 122 от 22.08.2004, и положениям ст. 153 этого же закона, поскольку он не обеспечивает сохранение ранее достигнутого уровня социальной защиты указанной категории граждан.
Судебная коллегия находит, что такой вывод основан на неправильном толковании норм материального права в части, касающейся специалистов Государственной ветеринарной службы, медицинских, фармацевтических и социальных работников, и суд неправильно определил обстоятельства, имеющие значение для настоящего дела. В отношении педагогических работников решение суда является правомерным.
Положения федеральных законов, на которые ссылается суд в своем решении, устанавливающие льготы отдельным специалистам, проживающим в сельской местности, с 1 января 2005 г. утратили силу, за исключением льгот педагогических работников образовательных учреждений, находящихся в сельской местности, которые в силу ст. 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением, при этом размер общей площади жилья на федеральном уровне не ограничен, в связи с чем данная категория граждан освобождена от оплаты за отопление и освещение независимо от размера занимаемого жилого помещения и нормативов потребления.
Следовательно, льготы в отношении указанных выше категорий граждан Федеральным законом № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отменены.
В силу пункта 1 статьи 153 Федерального закона № 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 1 января 2005 г. право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, указанный Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных федеральным законом. Таким образом, законодатель установил, что форма и размер предоставляемых ранее и отмененных льгот и гарантий устанавливаются указанным федеральным законом.
В отношении социальных работников применяется статья 36 Федерального закона от 02.08.1995 № 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" в редакции Федерального закона № 122-ФЗ от 22.08.2004, согласно которой меры социальной поддержки социальных работников, занятых в государственном секторе социального обслуживания, осуществляются в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
В отношении медицинских и фармацевтических работников - статья 63 Закона РСФСР "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" в редакции Федерального закона № 122-ФЗ от 22.08.2004, согласно которой меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В отношении специалистов Государственной ветеринарной службы РФ - статья 6 Закона РФ от 14.05.1993 № 4979-1 "О ветеринарии" в редакции Федерального закона № 122-ФЗ от 22.08.2004, согласно которой специалистам Государственной ветеринарной службы Российской Федерации могут устанавливаться меры социальной поддержки в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
В отношении работников культуры - ст. 8 Закона РСФСР от 21 декабря 1990 г. № 438-1 "О социальном развитии села", предусматривающая меры социальной поддержки, в том числе и для работников культуры, утратила силу с 1 января 2005 г. в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ.
Таким образом, Федеральным законом № 122-ФЗ от 22.08.2004 установлены нормы, дающие право субъектам Российской Федерации самостоятельно определять меры социальной поддержки данным категориям граждан, которыми предусматривается замена натуральных льгот компенсационными выплатами.
С учетом вышеизложенного нельзя согласиться и с выводами судьи первой инстанции, сделанными в отношении пп. 2 п. 1 ст. 2 областного закона. Признавая противоречащим и недействующим данное положение закона, суд указал, что данная норма противоречит требованиям ст. 2 ФЗ № 52-ФЗ и ст. 153 ФЗ № 122-ФЗ, так как устанавливает льготы медицинским работникам лишь государственной системы здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающим с ними членам семьи, и не содержит никаких льгот для такой же категории работников, не работающих в муниципальной системе. Данный вывод суда сделан без учета положения оспариваемой нормы закона, согласно которой право на получение мер социальной поддержки имеют "медицинские и фармацевтические работники (врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием) организаций здравоохранения, находящихся в ведении Самарской области, медицинские работники (врачи, работники со средним медицинским образованием), занятые в государственных учреждениях, осуществляющих социальное обслуживание населения в связи с государственными полномочиями, переданными органам местного самоуправления, а также образовательных учреждениях, финансируемых за счет средств областного и местного бюджетов (далее - медицинские и фармацевтические работники)".
Также нельзя согласиться с выводами суда, сделанными в отношении п. 1 ст. 10 областного закона. Признавая данное положение закона противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня принятия, суд сослался на то, что данной нормой предусмотрено, что настоящий закон вступает в силу по истечении 10 дней со дня официального опубликования и распространяется на отношения, возникшие с 1 января 2005 г. По мнению суда, придание обратной силы закона нормативно-правовым актам, изданным органами государственной власти субъектов РФ по вопросам, затрагивающим права и свободы гражданина, федеральным законом не предусмотрено.
Между тем, делая данный вывод, суд не учел, что в случае не придания обратной силы областному закону отдельные категории граждан с 1 января 2005 г. утратят право на получение различных льгот с учетом вышеприведенных положений федерального законодательства, что приведет к ухудшению их положения вследствие невозможности предоставления им льгот.
С учетом изложенного Судебная коллегия приходит к выводу о том, что областной закон фактически не изменяет и не ухудшает прежние условия предоставления льгот и совокупный объем их финансирования не уменьшен.
Руководствуясь ст.ст. 360, 361, 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации
ОПРЕДЕЛИЛА:
Решение Самарского областного суда от 16 ноября 2005 г. в отношении п. 1 ст. 7 в части слов "в пределах социальной нормы площади жилья", "в пределах установленных нормативов потребления указанных услуг" и "приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению" и п.п. 3 п. 1 ст. 7 в отношении педагогических работников оставить без изменения. В остальной части решение отменить и постановить новое решение, которым в этой же части в требовании прокурора Самарской области отказать.
