РЕШЕНИЕ САМАРСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА от 24.10.2006
<О ПРИЗНАНИИ ПРОТИВОРЕЧАЩИМИ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ И НЕДЕЙСТВУЮЩИМИ ОТДЕЛЬНЫЕ НОРМЫ ПОЛОЖЕНИЯ "ОБ АППАРАТЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ", УТВЕРЖДЕННОГО ПОСТАНОВЛЕНИЕМ ПРАВИТЕЛЬСТВА САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 15.03.2006 № 18>
Официальная публикация в СМИ:
"Волжская коммуна", № 179 (25977), 27.09.2007
САМАРСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 24 октября 2006 года
Самарский областной суд в составе председательствующего Решетняк М.А. при секретаре Рощиной Е.В., с участием прокурора Кладчикова М.Ю., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению исполняющего обязанности прокурора Самарской области о признании противоречащими федеральному закону и недействующими отдельные нормы Положения "Об аппарате Правительства Самарской области", утвержденного постановлением Правительства Самарской области от 15.03.2006 № 18,
УСТАНОВИЛ:
Исполняющий обязанности прокурора Самарской области обратился в Самарский областной суд с заявлением о признании противоречащими федеральному закону и недействующими отдельные нормы Положения "Об аппарате Правительства Самарской области", утвержденного постановлением Правительства Самарской области от 15.03.2006 № 18.
В своем заявлении и.о. прокурора просил признать со дня принятия недействующими абзацы 10 и 16 п. 2.1 указанного Положения полностью и абзац 15 п. 2.1 в части слов "и в органах исполнительной власти".
В заявлении указывается, что аппарат Правительства Самарской области является государственным органом, обеспечивающим деятельность Губернатора Самарской области и Правительства Самарской области.
К ведению аппарата пункт 2.1 Положения относит, в частности, решение следующих вопросов:
административная реформа в системе органов исполнительной власти Самарской области;
защита в пределах своей компетенции государственной тайны в органах исполнительной власти Самарской области;
координация и развитие международного сотрудничества Самарской области.
Перечисленные полномочия не носят обеспечительный (обеспечивающий деятельность правительства и губернатора области) характер, а направлены на регулирование аппаратом общественных отношений в сфере административной реформы органов исполнительной власти, международного сотрудничества и других областях.
В судебном заседании прокурор Кладчиков М.Ю. поддержал требования и.о. прокурора Самарской области, пояснив, что Положением "Об аппарате Правительства Самарской области" либо другими нормативными актами не определена компетенция аппарата Правительства по указанным вопросам ведения в рамках деятельности по обеспечению работы Губернатора и Правительства Самарской области. Между тем Федеральным законом № 184-ФЗ от 06.10.1999 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Уставом Самарской области, Федеральным законом № 5485-1 от 21.07.1993 "О государственной тайне", Федеральным законом № 4-ФЗ от 04.01.1999 "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" установлен круг органов и должностных лиц, к ведению которых отнесены оспариваемые вопросы, аппарат Правительства субъекта РФ к таким органам не относится.
Представитель Правительства Самарской области Сотников Я.В. требования не признал, ссылаясь на то, что аппарат в силу норм Устава (Основного Закона) Самарской области и Положения не является органом государственной власти, в связи с чем его полномочия не носят властного характера, а направлены лишь на обеспечение деятельности Губернатора Самарской области и Правительства Самарской области. Вместе с тем следует учитывать, что все органы исполнительной власти Самарской области подконтрольны Правительству Самарской области. Непосредственно министры входят в состав Правительства Самарской области и являются его членами.
Закрепленные пунктом 2.1 Положения предметы ведения аппарата определяют тот круг вопросов, в пределах которого аппарат, в рамках предоставленной ему обеспечительной функции, реализует свои полномочия, не имеющие властного характера.
И.о. прокурора Самарской области при обосновании противоречия вышеуказанного предмета ведения аппарата действующему федеральному законодательству ссылается на Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которому система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации. Однако аппарат в рамках административной реформы в системе органов исполнительной власти Самарской области не устанавливает и не изменяет систему указанных органов, а лишь разрабатывает предложения по вменению их внутренней структуры для повышения производительности и эффективности работы. Относительно защиты в пределах своей компетенции государственной тайны в органах исполнительной власти аппарат не подменяет и не дублирует полномочия органов, осуществляющих защиту государственной тайны в соответствии с Законом Российской Федерации "О государственной тайне". Являясь обеспечительным органом, аппарат организует ответственное архивное хранение документов, содержащих отнесенную к государственной тайне информацию. Для обеспечения такого хранения в структуре аппарата создан отдел по защите государственной тайны.
Кроме того, статьей 20 указанного федерального закона к органам защиты государственной тайны отнесены органы государственной власти, предприятия, учреждения и организации и их структурные подразделения по защите государственной тайны.
Координация и развитие международного сотрудничества Самарской области реализуются в том числе при помощи департамента международного сотрудничества и протокола Самарской области, являющегося структурным подразделением аппарата. Указанный департамент осуществляет подготовку проектов соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, организует поездки представителей Правительства Самарской области в другие государства, а также визиты в Самарскую область должностных лиц иностранных государств.
Выслушав стороны, исследовав собранные по делу доказательства, заслушав заключение прокурора Кладчикова М.Ю., полагавшего, что требования следует удовлетворить, суд приходит к выводу, что заявление и.о. прокурора Самарской области подлежит удовлетворению.
Постановлением от 15.03.2006 № 18 Правительства Самарской области утверждено Положение об аппарате Правительства Самарской области. Текст постановления опубликован в газете "Волжская коммуна" 17 марта 2006 года.
В силу ст. 9 Закона Самарской области от 10 мая 1995 г. № 3-ГД "О порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Самарской области" (с изменениями от 16 апреля 1999 г., 7 июля 2000 г., 8 июня 2001 г., марта 2004 г., 5 июля 2005 г.) постановление вступило в силу по истечении десяти дней после официального опубликования.
Статьей 100 Устава (Основного Закона) Самарской области закреплено, что Правительство Самарской области является высшим исполнительным органом государственной власти Самарской области, возглавляемым Губернатором Самарской области.
Согласно ст. 101 Устава (Основного Закона) Самарской области для обеспечения деятельности Правительства Самарской области образуется аппарат Правительства Самарской области.
В соответствии с п. 1.1 Положения аппарат Правительства Самарской области является государственным органом, обеспечивающим деятельность Губернатора Самарской области и Правительства Самарской области.
Пунктом 2.1 Положения установлены предметы ведения аппарата Правительства Самарской области.
Согласно абзацу 10 названного пункта в ведении аппарата находятся административная реформа в системе органов исполнительной власти Самарской области.
Абзацем 15 к ведению аппарата отнесена защита в пределах своей компетенции государственной тайны в аппарате и в органах исполнительной власти Самарской области.
Абзацем 16 - координация и развитие международного сотрудничества Самарской области.
Как усматривается из п. 2.2 Положения, предусматривающего полномочия аппарата в рамках установленных предметов ведения, компетенция и функции аппарата Правительства Самарской области по обеспечению деятельности Губернатора и Правительства Самарской области по вопросам ведения оспариваемых и.о. прокурора Самарской области не установлены.
Данные полномочия не установлены и иными нормативными правовыми актами.
Анализ перечисленных выше норм позволяет сделать вывод, что аппарат Правительства субъектов Российской Федерации образуется для обеспечения деятельности Правительства субъекта РФ и должностного лица, возглавляющего Правительство по всем вопросам, относящимся к их ведению.
Кроме вопроса по обеспечению деятельности Правительства какие-либо иные вопросы к ведению аппарата Правительства не отнесены.
Для реализации полномочий по обеспечению деятельности Правительства устанавливаются конкретные функции аппарата.
Как пояснил представитель Правительства Самарской области в судебном заседании, Положение о департаменте международного сотрудничества и протокола в настоящее время не принято.
Таким образом, утверждение представителя Правительства о том, что указанный департамент, который входит в систему аппарата Правительства Самарской области, осуществляет полномочия по подготовке проектов соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, организует поездки представителей Правительства Самарской области в другие государства, а также визиты в Самарскую область должностных лиц иностранных государств, ничем не подтверждается.
Согласно ст. 1 Федерального закона от 04.01.1999 № 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" субъекты Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. Субъекты Российской Федерации с согласия Правительства Российской Федерации могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств.
В соответствии со ст. 2 данного федерального закона органы государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации, имеют право на ведение переговоров с иностранными партнерами, указанными в пункте 1 статьи 1 настоящего Федерального закона, а также на заключение с ними соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей.
В силу ст. 11 названного закона координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации возлагается на федеральные органы исполнительной власти в порядке, устанавливаемом Президентом Российской Федерации по предложению Правительства Российской Федерации. Соответствующие федеральные органы исполнительной власти вправе получать от органов государственной власти субъектов Российской Федерации информацию о проводимых субъектами Российской Федерации мероприятиях по осуществлению международных и внешнеэкономических связей, давать органам государственной власти субъектов Российской Федерации свои предложения и рекомендации.
Из изложенного следует, что субъектами международного сотрудничества могут являться либо субъекты Российской Федерации, либо органы государственной власти субъекта РФ, а координация международного сотрудничества субъектов РФ возложена на федеральные органы исполнительной власти.
Следовательно, предоставление аппарату Правительства Самарской области права осуществлять координацию и развитие международного сотрудничества Самарской области противоречит федеральному законодательству.
Судом установлено, что в структуру аппарата Правительства Самарской области входит отдел по защите государственной тайны Правительства Самарской области, который, согласно Регламенту, утвержденному руководителем аппарата Правительства Самарский области 28.03.2006, создан для реализации своих полномочий по защите государственной тайны аппарата Правительства Самарской области.
Таким образом, функцией по защите государственной тайны в органах исполнительной власти Самарской области аппарат Правительства не наделен.
В соответствии со ст. 20 Закона РФ от 21.07.1993 № 5485-1 "О государственной тайне" к органам защиты государственной тайны относятся: межведомственная комиссия по защите государственной тайны; федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области обеспечения безопасности, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области обороны, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области внешней разведки, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области противодействия техническим разведкам и технической защиты информации, и их территориальные органы; органы государственной власти, предприятия, учреждения и организации и их структурные подразделения по защите государственной тайны.
Органы государственной власти, предприятия, учреждения и организации обеспечивают защиту сведений, составляющих государственную тайну, в соответствии с возложенными на них задачами и в пределах своей компетенции. Ответственность за организацию защиты сведений, составляющих государственную тайну, в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях и организациях возлагается на их руководителей. В зависимости от объема работ с использованием сведений, составляющих государственную тайну, руководителями органов государственной власти (предприятий, учреждений и организаций) создаются структурные подразделения по защите государственной тайны, функции которых определяются указанными руководителями в соответствии с нормативными документами, утверждаемыми Правительством Российской Федерации, и с учетом специфики проводимых ими работ.
Статьей 31 указанного федерального закона определено, что "вневедомственный контроль за обеспечением защиты государственной тайны в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях и организациях осуществляют федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области обеспечения безопасности, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области обороны, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области внешней разведки, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области противодействия техническим разведкам и технической защиты информации, и их территориальные органы, на которые эта функция возложена законодательством Российской Федерации. Органы государственной власти, наделенные в соответствии с настоящим Законом полномочиями по распоряжению сведениями, составляющими государственную тайну, обязаны контролировать эффективность защиты этих сведений во всех подчиненных и подведомственных им органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях и организациях, осуществляющих работу с ними.
Таким образом, организация и контроль за защитой государственной тайны в органах государственной власти возложены на руководителя данного органа.
С учетом изложенного, защита государственной тайны в органах исполнительной власти Самарской области не может входить в компетенцию аппарата Правительства Самарской области, поэтому абзац 15 п. 2.1 Положения "Об аппарате Правительства Самарской области" в этой части подлежит признанию недействующим.
В преамбуле Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" указано, что система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.
Согласно ст. 104 Устава (Основного Закона) Самарской области в системе органов исполнительной власти Самарской области образуются министерства Самарской области (перечень которых также закреплен Уставом). В целях обеспечения взаимодействия Правительства Самарской области, министерств и иных органов исполнительной власти Самарской области с Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти при Правительстве Российской Федерации образуется представительство Правительства Самарской области. Иные органы исполнительной власти Самарской области образуются в соответствии с перечнем, определяемым Губернатором Самарской области.
Следовательно, создание, изменение, преобразование, то есть вопросы административной реформы исполнительных органов власти Самарской области, отнесены к компетенции Самарской Губернской Думы (министерства, представительство Правительства Самарской области) и Губернатора Самарской области (иные органы исполнительной власти Самарской области).
Таким образом, вопросы административной реформы в системе органов исполнительных власти не могут находиться в ведении аппарата Правительства Самарской области.
Суд полагает, что оспариваемые нормы Положения "Об аппарате Правительства Самарской области", утвержденного постановлением Правительства Самарской области от 15.03.2006 № 18, следует признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу, при этом суд учитывает позицию Конституционного Суда Российской Федерации, высказанную по вопросу полномочий судов в постановлениях от 16.06.1998 и 11.04.2000, согласно которой решение суда общей юрисдикции о признании закона субъекта Российской Федерации противоречащим федеральному закону не является подтверждением недействительности закона, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 194 - 199 ГПК РФ, суд
РЕШИЛ:
Удовлетворить заявление исполняющего обязанности прокурора Самарской области.
Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу абзацы 10, 16 п. 2.1 полностью и абзац 15 п. 2.1 в части слов "и в органах исполнительной власти Самарской области" Положения "Об аппарате Правительства Самарской области", утвержденного постановлением Правительства Самарской области от 15.03.2006 № 18.
Обязать Правительство Самарской области опубликовать данное решение суда в газете "Волжская коммуна".
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней со дня изготовления в окончательной форме.
